Il principio di rotazione degli operatori economici si inserisce nel contesto della normativa sugli appalti pubblici, per garantire la concorrenza, favorire la trasparenza e prevenire pratiche di monopolio o accordi collusivi.

Esso mira a evitare il consolidarsi di rapporti esclusivi tra le stazioni appaltanti e alcuni operatori economici, consolidando, di fatto, una posizione dominante sul mercato.

Negli affidamenti diretti, allo stesso modo, il principio di rotazione garantisce l’effettiva possibilità di partecipazione alle micro, piccole e medie imprese ed evita lo stabilizzarsi di alcuni operatori economici, cui possono derivare vantaggi dalle informazioni acquisite durante il pregresso affidamento.

Il Principio di rotazione nel D. Lgs. n. 50/2016

Nel Codice dei Contratti Pubblici (D. Lgs. 50/2016), l’art. 36, comma 1 stabiliva che nei contratti sottosoglia, l’affidamento di lavori, servizi e forniture dovesse avvenire nel rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti, favorendo l’effettiva possibilità di partecipazione delle micro, piccole e medie imprese.

L’art. 63, comma 6, invece, precisava l’obbligo per le stazioni appaltanti di individuare gli operatori economici nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione.

Nelle procedure negoziate, peraltro, il principio di rotazione comportava il divieto di reinvito dell’aggiudicatario, nonché dell’operatore invitato non aggiudicatario negli affidamenti diretti ex art. 36, comma 2, lett. a) e prevedeva il divieto di riaffidamento del medesimo lavoro, servizio o fornitura nei confronti del contraente uscente.

Tuttavia, la normativa prevedeva delle eccezioni: la stazione appaltante poteva derogare al principio in esame motivando in maniera puntuale la scelta di reinvito dell’operatore uscente in considerazione della particolare struttura del mercato e della riscontrata effettiva assenza di alternative, tenuto conto del grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale e della competitività del prezzo offerto rispetto alla media dei prezzi praticati nel settore di riferimento.

Un’importante sentenza del TAR Campania (sentenza n. 978 del 14 febbraio 2022)  ha confermato che una deroga al principio di rotazione può essere legittima, a patto che la Stazione Appaltante specificatamente e adeguatamente motivi l’operato, evidenziando nella determina a contrarre che “l’operatore economico uscente ha fornito in precedenza un servizio di ottimo livello con notevole soddisfazione dell’utenza, utilizzando personale qualificato, rispettando i tempi stabiliti, rispettando alla lettera il capitolato speciale d’appalto, offrendo un prezzo adeguato di mercato e ribassando rispetto alla richiesta media. Ciò è attestato inoltre dal curriculum dell’operatore in merito alle attività svolte di tipologia similare e dell’attestato di regolare esecuzione rilasciato dalla SA per i servizi svolti”.

Le Linee Guida dell’Anac

Il D. Lgs. 50/2016, pur richiamando il principio di rotazione, non forniva una compiuta disciplina, pertanto, l’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) è intervenuta con le Linee Guida n. 4 che delineano alle stazioni appaltanti le indicazioni su come applicare la normativa di settore.

Particolare attenzione era stata data al divieto di reinvito del contraente uscente e degli operatori non aggiudicatari nel caso in cui i precedenti affidamenti avessero riguardato la stessa tipologia di lavori o servizi. Tuttavia, la stazione appaltante poteva comunque suddividere gli affidamenti in fasce di valore economico, limitando l’applicazione del principio di rotazione alle operazioni rientranti nella stessa fascia.

L’applicazione del principio di rotazione non poteva essere aggirata, con riferimento agli affidamenti operati negli ultimi tre anni, mediante ricorso a: arbitrari frazionamenti delle commesse o delle fasce; ingiustificate aggregazioni o strumentali determinazioni del calcolo del valore stimato dell’appalto; alternanza sequenziale di affidamenti diretti o di inviti agli stessi operatori economici; affidamenti o inviti disposti, senza adeguata giustificazione, ad operatori economici riconducibili a quelli per i quali opera il divieto di invito o affidamento, ad esempio per la sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 80, comma 5, lettera m) del Codice dei contratti pubblici.

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Il nuovo Codice degli Appalti (D.Lgs. 36/2023)

Il nuovo Codice degli Appalti (D. Lgs n. 36/2023) in vigore dal 1 luglio 2023, ha finalmente disciplinato in modo esplicito il principio di rotazione all’art. 49, con il divieto di affidamento al contraente uscente per due appalti consecutivi aventi ad oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8030/2020, ha adottato il criterio della prestazione principale o prevalente, affermando che ricorre l’eccezione alla regola generale di applicabilità del principio di rotazione allorquando vi sia in concreto una “sostanziale alterità qualitativa” della prestazione oggetto di affidamento.

Ad ogni modo, alle stazioni appaltanti è fatta salva la possibilità di ripartire gli affidamenti in fasce in base al valore economico, applicando la rotazione solo agli affidamenti appartenenti alla stessa fascia economica.

Deroghe al principio di rotazione

Le deroghe al principio di rotazione sono espressamente delineate nel nuovo Codice degli Appalti:

1. Motivi di mercato (art. 49, comma 4): la stazione appaltante può derogare al divieto del reinvito del contraente uscente, motivando la propria scelta con riferimento alla struttura del mercato e all’effettiva assenza di alternative, previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto nonché della qualità della prestazione resa. I requisiti, concorrenti e non alternativi, devono essere valutati dalla stazione appaltante e specificamente illustrati dal Responsabile Unico di Progetto (RUP) negli atti di gara a supporto della deroga della rotazione.
2. Indagine di mercato (art. 49, comma 5): il principio di rotazione può essere disapplicato, nelle procedure aperte e nelle procedure negoziate senza bando, quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura negoziata.
3. Affidamenti di modico valore (art. 49, comma 6): per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000,00 Euro, il principio di rotazione può essere derogato.

Stante l’eccezionalità delle deroghe nei soli casi espressamente indicati dalla norma, con il parere consultivo n. 58/2023, l’ANAC ha precisato, tra l’altro, che non è coerente con tale disposizione l’affidamento diretto al contraente uscente del medesimo contratto, fondato esclusivamente sull’esigenza di realizzare il progetto in tempi celeri, incompatibili con lo svolgimento di un’indagine di mercato e di una procedura negoziata.

L’applicazione della rotazione nei Raggruppamenti Temporanei di Imprese

Un altro aspetto interessante riguarda l’applicazione del principio di rotazione nei casi in cui l’operatore economico uscente partecipi alla gara in RTI. Il Consiglio di Stato, con due recentissime sentenze, ha chiarito che la rotazione non opera nel caso in cui l’operatore economico, anche se precedentemente affidatario del servizio, chiede di essere invitato a partecipare in RTI, perché in tal modo sarà un nuovo soggetto a partecipare alla gara (Consiglio di Stato, sez. IV, Sentenza n. 7778 del 25 settembre 2024).

Impedire la formazione spontanea di raggruppamenti invocando l’applicazione del principio di rotazione è, secondo il Consiglio di Stato, una violazione frontale del principio del favor partecipationis e un affronto alla stessa natura e ammissibilità del raggruppamento, che non possiede un’autonoma soggettività, giacché ciascuna delle imprese che vi prendono parte mantiene la propria individualità personale (Consiglio di Stato, Sentenza n. 532 del 16 gennaio 2023).

Conclusioni

Il principio di rotazione gioca un ruolo fondamentale nel garantire un mercato degli appalti pubblici competitivo e trasparente. Tuttavia, il nuovo Codice degli Appalti introduce delle eccezioni legittime, dando alle stazioni appaltanti una discrezionalità maggiore nell’applicazione della rotazione, purché essa sia adeguatamente motivata.

La giurisprudenza e le Linee Guida ANAC contribuiscono a chiarire l’ambito di applicazione del principio, aiutando le amministrazioni a evitare abusi e garantire un uso corretto delle deroghe.